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Minerva Web
Bimestrale della Biblioteca 'Giovanni Spadolini'
A cura del Settore orientamento e informazioni bibliografiche
n. 52 (Nuova Serie), agosto 2019

Le costituzioni federali di civil law dell'Europa. La Confederazione svizzera.

Abstract

La Confederazione svizzera è il più antico Stato federale esistente in Europa. Posta nel cuore dell'Europa pur senza appartenere all'Unione Europea, l'ordinamento della Confederazione elvetica presenta una serie di caratteristiche che fa del federalismo svizzero un fenomeno unico e del tutto originale.

1. Premessa

2. La Costituzione federale e i caratteri del federalismo elvetico

3. La struttura della Confederazione

4. Riparto delle competenze legislative e delle risorse finanziarie

5. I rapporti con l'Unione europea

6. Il procedimento di revisione costituzionale e il Tribunale federale

7. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1. Premessa

La Confederazione Svizzera è il più antico Stato federale esistente in Europa. Le sue origini risalgono al 1291 quando, nei primi giorni di agosto, le comunità di Uri, Sitto e Untervado stipularono nella piana di Grütli il "Patto eterno confederale" con il quale strinsero un'alleanza di mutuo soccorso in caso di conflitto contro gli Asburgo. A quel nucleo originario finirono nel tempo per aderire altre comunità cantonali: diverse tra loro per estensione e configurazione territoriale, per lingua, cultura, e religione, esse avevano in comune il medesimo timore di perdere la propria libertà e la propria indipendenza. Il patto confederale resse, sopravvivendo anche alla Riforma e al duro conflitto che vide opporsi cantoni cattolici e cantoni protestanti, fino ad arrivare all'invasione da parte della Francia rivoluzionaria e al fallimento del tentativo giacobino di trasformare la Svizzera in una repubblica unitaria. È con la Restaurazione che la Confederazione Svizzera consolida il suo assetto istituzionale: il 7 agosto del 1815, 25 dei 26 Cantoni che attualmente compongono la Svizzera (lo Stato del Giura entrerà nella federazione soltanto nel 1979) stringono un Patto tra Stati Sovrani che li vede riuniti in una Confederazione dotata di un organo centrale (Dieta), composto da un deputato per ogni Cantone, cui vengono attribuiti limitati poteri e soltanto in materia di difesa comune. Si dovrà aspettare in Europa l'epoca delle rivoluzioni nazionali e in Svizzera il movimento della c.d. "Rigenerazione" (1830-1848) e la risoluzione a favore dei Cantoni liberali del conflitto armato con i Cantoni conservatori, perché si arrivi infine a una riforma in senso federale della Confederazione con l'approvazione della Costituzione del 1848, che contiene già nelle sue disposizioni tutti quegli elementi che hanno reso la Svizzera una delle più antiche e più democratiche federazioni politiche.

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2. La Costituzione federale e i caratteri del federalismo elvetico

La Costituzione del 1848, rivisitata nella sua interezza nel 1874, ha governato la Svizzera fino alla vigilia del XXI secolo. Dopo oltre centoventi anni di vigenza e più di cento modifiche parziali, una profonda revisione della Carta fondamentale si è resa, tuttavia, improcrastinabile. La riforma del 1999 non ha però modificato l'impianto statale, mantenendo inalterati i principi essenziali posti a fondamento della Confederazione (struttura federale, istituzioni di democrazia diretta, rapporti tra Esecutivo e Legislativo, principio di solidarietà e neutralità), ma ha proceduto a un riordino sistematico degli istituti, a un aggiornamento dei termini e a una unificazione linguistica al fine di rendere il testo più chiaro e fruibile. Modificazioni dalla Costituzione di ordine più sostanziale sono intervenute in realtà nel 2004: in questa occasione si è proceduto a una profonda riforma della perequazione finanziaria e della ripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni, procedendo alla revisione di ben 27 articoli della Carta.

I caratteri del federalismo elvetico discendono fondamentalmente da quella particolare idea di "nazione svizzera" che, non potendo contare su un'identità di lingua, di razza e di religione, esiste in quanto si esprime in una condivisa unità di intenti e di interessi (Mortati, 1973, p. 340) [AG1] che ha portato, nel tempo, al consolidarsi di una solidarietà politica e sociale profonda che costituiscono la base e il presupposto per il funzionamento del suo regime costituzionale. In questa ottica i tratti fondamentali del federalismo - partecipazione, cooperazione, ed esecuzione, a cui accenneremo nelle pagine a seguire - trovano la loro immediata espressione nella comunità politica, prima ancora che nelle norme costituzionali, le quali dunque sono chiamate a codificare ed esplicitare in regole ciò che si è andato fondamentalmente consolidando nella prassi. Tali sono i principi di leale collaborazione e di solidarietà tra Cantoni, il coinvolgimento di questi nel processo di elaborazione delle leggi federali, la sanzione della maggioranza del Popolo e della maggioranza dei Cantoni di ogni atto di particolare rilevanza nella vita della Confederazione. L'idea stessa della consultazione come strumento di ricerca del consenso costituisce un aspetto decisivo per la stabilità e l'equilibrio politico della Federazione: non a caso il Consiglio federale, ovvero l'organo esecutivo della Confederazione, è da anni composto dagli esponenti dei quattro maggiori partiti della Svizzera - Partito radicale democratico, Partito socialista, Unione democratica di centro e Partito popolare democratico - la cui rappresentanza in seno al collegio è affidato alla c.d. "formula magica" per la quale il numero dei rispettivi consiglieri è proporzionale al peso elettorale delle formazioni partitiche.

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3. Struttura della Confederazione

In base all'articolo 1 della Costituzione federale, la Confederazione è formata dal popolo svizzero e dai 26 Cantoni di Zurigo, Berna, Lucerna, Uri, Svitto, Obvaldo e Nidvaldo, Glarona, Zugo, Friburgo, Soletta, Basilea Città e Basilea Campagna, Sciaffusa, Appenzello Esterno e Appenzello Interno, San Gallo, Grigioni, Argovia, Turgovia, Ticino, Vaud, Vallese, Neuchâtel, Ginevra e Giura.

A livello federale, la forma di governo è di tipo direttoriale, intendendosi per esso la prevalenza nel sistema di un ristretto organo collegiale - il Consiglio federale - cui la Costituzione affida il potere esecutivo della Confederazione. Esso è formato da sette membri eletti, ogni 4 anni, dall'Assemblea federale in seduta plenaria. Alla particolare attenzione richiesta dalla Costituzione a che nel collegio siano rappresentate equamente le componenti federali, la prassi ha risposto con la spartizione politica dei membri dell'Esecutivo per cui nel Consiglio vengono rappresentati in misura proporzionale al loro peso elettorale i quattro maggiori partiti politici svizzeri. Il Consiglio esercita il potere esecutivo in modo collegiale (principio della concordanza) e ogni membro è titolare di un dipartimento. Esso dirige la politica del Paese, individuando gli obiettivi e pianificando gli interventi finanziari sia a livello generale sia a livello dei singoli ministeri. È titolare del diritto di iniziativa legislativa e ha poteri normativi: in particolare può emanare ordinanze, con durata limitata nel tempo, in casi di urgenza o di minaccia per la sicurezza nazionale. Il Presidente della Confederazione e il vicepresidente del Consiglio sono scelti annualmente dall'Assemblea federale plenaria tra i membri del Consiglio: il Presidente ha il compito di dirigere i lavori dell'Esecutivo, di dirimere le eventuali controversie tra i ministri e di rappresentare lo Stato nei rapporti internazionali. Occorre sottolineare che tale ruolo non corrisponde a quello del Capo dello Stato, le cui funzioni nell'ordinamento elvetico sono svolte collegialmente dal Consiglio federale.

Una volta insediato, il Consiglio non può essere sfiduciato dal Parlamento, che dovrà attendere la naturale scadenza del mandato; per converso, il Governo della Confederazione non ha alcun potere di procedere allo scioglimento anticipato delle Camere.

Secondo la Costituzione il potere supremo della Federazione spetta all'Assemblea federale. Essa si compone di due Camere, il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati, dotate delle medesime competenze.Il Consiglio Nazionale è formato da 200 deputati, eletti a suffragio universale con metodo proporzionale. Essi durano in carica 4 anni e sono rieleggibili. Il Consiglio degli Stati è invece la Camera federale in cui gli enti territoriali che compongono la Confederazione sono (quasi) paritariamente rappresentati: 20 Cantoni hanno 2 rappresentanti ciascuno; i Cantoni di Obvaldo, Nidvaldo, Basilea Città, Basilea Campagna, Appenzello Esterno e Appenzello Interno eleggono soltanto un deputato. Ogni Cantone ha un proprio metodo di elezione e legislature non necessariamente coincidenti: il Consiglio degli Stati di conseguenza è un organo permanente i cui membri si rinnovano parzialmente in coincidenza con le elezioni cantonali. Sia ai deputati del Consiglio Nazionale sia ai rappresentanti del Consiglio degli Stati è fatto divieto dalla Costituzione di mandato imperativo (art. 161 Cost.). L'Assemblea federale è il cuore del sistema: ad essa spetta il potere legislativo e compiti di nomina (i membri dell'esecutivo e i giudici del Tribunale federale), di alta vigilanza sugli atti del governo e dell'amministrazione, di garanzia del principio federale tramite l'approvazione delle Costituzioni cantonali e dei trattati intercantonali e, infine, di decisione sui conflitti di competenza eventualmente insorgenti tra le supreme autorità federali.

Per quanto riguarda l'attività normativa, la scelta di un sistema bicamerale perfetto operata dal legislatore pone le due Camere in una posizione di assoluta parità rispetto all'iter di approvazione del testo della legge. Oltre alla previsione della doppia maggioranza (del Popolo e dei Cantoni) per l'approvazione di particolari categorie di leggi (revisione costituzionale, leggi dichiarate urgenti, trattati internazionali), la Costituzione sancisce una serie di principi volti a garantire la partecipazione dei Cantoni alla formazione del diritto federale, individuando procedure di consultazione (art. 147 Cost.) che consentono alle parti interessate di influire in modo sostanziale sui progetti di legge. Ulteriore garanzia della democraticità del sistema è la previsione - agli articoli 140 e 141 della Costituzione - della consultazione referendaria, imposta come obbligatoria in taluni casi, e prevista come facoltativa per tutte le leggi della Confederazione. I referendum rientrano tra gli strumenti di democrazia diretta che l'ordinamento svizzero ha accolto al suo interno a tutti i livelli di governo.

I Cantoni sono gli enti territoriali sovrani cui la Costituzione affida tutti i poteri non delegati alla Confederazione. Sono dotati di ampia autonomia costituzionale e politico-organizzativa che possono esercitare nel rispetto dei principi e delle leggi stabilite dalla Federazione: le costituzioni cantonali, per entrare in vigore, devono, infatti, ottenere la c.d. garanzia federale (art. 51 Cost.), vale a dire l'approvazione da parte dell'Assemblea federale che ne abbia verificato la conformità al diritto confederale.

I Cantoni si danno autonome forme di governo, hanno potestà legislativa e autonomia amministrativa; possono stipulare, nei settori di loro competenza, trattati con Stati esteri e concludere trattati intercantonali su materie di interesse comune. Referendum e diritto di iniziativa sono previsti negli ordinamenti cantonali, in particolare nei procedimenti di revisione costituzionale. Tra gli strumenti di democrazia diretta due istituti emergono per la loro originalità: i Landesgemeinden ovvero le assemblee annuali in cui i cittadini dei due piccoli Cantoni di Appenzello Interno e di Glarona si riuniscono per discutere dei problemi della vita politica comunitaria e l'Abbenrufungsrect (diritto di revoca), esercitando il quale i cittadini dei Cantoni di Berna, Uri, Soletta, Sciaffusa, Turgovia e Ticino possono richiedere le dimissioni dei membri del governo cantonale, previa approvazione dell'organo legislativo del territorio. Per favorire lo scambio e la collaborazione tra i Cantoni nel 1993 è stata, infine, istituita la Conferenza dei governi cantonali con l'obiettivo di organizzare e promuovere la collaborazione intercantonale e di rafforzare al tempo stesso il peso dei cantoni nel processo di formazione della volontà politica a livello federale. A tale organo è dunque conferito il compito di occuparsi di tutte le questioni fondamentali attinenti al rapporto tra la Confederazione e i Cantoni, divenendo tra l'altro la sede tramite la quale i Cantoni partecipano alle trattative, nelle materie di loro competenza, con l'Unione europea.

Il terzo livello di governo è rappresentato dai Comuni. Garantiti nella loro esistenza dall'articolo 50 della Costituzione federale, essi trovano il fondamento delle proprie attribuzioni nella costituzione e nella legislazione cantonale.

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4. Riparto delle competenze legislative e delle risorse finanziarie

Con la riforma costituzionale del 2004 (entrata in vigore nel 2008) si è provveduto a un sostanziale riordino delle potestà legislative tra la Confederazione e i Cantoni, nonché ad una nuova disciplina delle forme di collaborazione tra gli enti e degli istituti di perequazione finanziaria. Criterio guida della ripartizione è la disposizione secondo la quale «la Confederazione assume unicamente i compiti che superano la capacità dei Cantoni o che esigono una disciplina uniforme da parte sua» (art. 43 Cost.). La norma rende di fatto concretamente operativo il principio di sussidiarietà (art. 5 Cost.) che permea di sé l'intero impianto costituzionale elvetico. Le materie sulle quali la Confederazione può esercitare il proprio potere normativo sono dunque espressamente previste dal testo costituzionale (art. 142) e riguardano gli affari esteri e militari, la legislazione sugli stranieri e il diritto d'asilo, i trasporti, pesi e misure, la radiotelevisione, la protezione civile, il diritto civile e penale, l'energia nucleare e la politica monetaria. Spetta invece ai Cantoni la competenza generale e residuale, anche se una serie di disposizioni costituzionali contenute nel Titolo III affida espressamente a essi l'esercizio della potestà normativa in ambiti specifici quali la cultura, i rapporti Chiesa-Stato, la polizia, il Governo locale, l'istruzione primaria, e la tutela dei beni culturali. Norma di chiusura del sistema è l'articolo 49 della Costituzione che stabilisce comunque la prevalenza del diritto federale su disposizioni cantonali con esso confliggenti.

A governare tale riparto delle competenze stanno in Costituzione una serie di principi - quali ad esempio la partecipazione dei Cantoni al processo di elaborazione del diritto federale e il principio di leale collaborazione - che rendono meno rigida e più dinamica la relazione tra gli ambiti normativi facenti capo ai diversi soggetti. È sempre possibile, ove la Costituzione non lo vieti, la delega di competenze normative ai Cantoni da parte della Confederazione, mentre la previsione di strumenti di collaborazione intercantonale (trattati intercantonali, creazione di organismi comuni a più Cantoni) consente di individuare la dimensione più adeguata per lo svolgimento di compiti che altrimenti rientrerebbero nella sfera normativa della Confederazione. La stessa attuazione del diritto federale è affidata ai Cantoni attraverso la formula del c.d. federalismo di esecuzione: se la Costituzione all'art 46, terzo comma, stabilisce che «La Confederazione lascia ai Cantoni la massima libertà d'azione possibile e tiene conto delle loro particolarità», essa prevede per contro all'art. 164 che è comunque la legge emanata dalla Confederazione a stabilire gli obblighi dei Cantoni derivanti dall'attuazione ed esecuzione del diritto federale.

Dal punto di vista delle risorse finanziarie, spetta ai Cantoni la titolarità del potere fiscale originario, mentre è attribuito alla Confederazione un numero determinato di imposte elencate in Costituzione. Tale autonomia, unitamente a quella prevista per i Comuni (anche se in misura sensibilmente minore), ha contribuito a determinare una competizione molto forte tra i sistemi fiscali dei Cantoni, creando condizioni di disparità tra i diversi territori.

Con la riforma del 2004 si è voluto rafforzare il sistema perequativo tramite i due strumenti del trasferimento di risorse (dalla Confederazione e dai Cantoni individuati come finanziariamente forti ai Cantoni più deboli) e della compensazione degli oneri, effettuata dalla Confederazione a favore di tutti quei Cantoni che risultano essere economicamente svantaggiati a causa della particolare configurazione geotopografica oppure per la loro situazione sociale e demografica.

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5. I rapporti con l'Unione europea

Nel prendere in esame le relazioni esistenti tra la Svizzera e l'Unione europea, di cui la Confederazione non è uno Stato membro, occorre tenere in debito conto il ruolo di paese neutrale che fin dal 1500 condiziona la politica estera elvetica. Tale antica tradizione trova il suo fondamento nella necessità - essenzialmente per motivi di coesione interna - di non lasciarsi coinvolgere nelle dispute tra gli Stati in quanto la particolare frammentazione culturale, religiosa, politica, geografica e linguistica dei Cantoni avrebbe inevitabilmente portato la Confederazione, ove coinvolta in un eventuale conflitto, a dissolversi in più ampie realtà statuali. La neutralità ha comportato una estrema cautela della Svizzera in politica estera e la sua non partecipazione a qualsiasi patto, alleanza ovvero organizzazione internazionale che prevedesse al suo interno un mutuo soccorso militare tra i paesi aderenti. La Confederazione elvetica non fa parte della Nato, anche se nel 1997 ha aderito alla "Partnership for Peace", mentre soltanto il 10 settembre 2002, grazie al buon esito della consultazione referendaria, è entrata a far parte dell'Organizzazione delle Nazioni Unite. Nei confronti della Comunità europea e in seguito dell'Unione, la Svizzera ha intrattenuto e intrattiene indubbiamente rapporti privilegiati, rappresentando la UE il principale partner commerciale del mercato elvetico. A partire dall'accordo di libero scambio del 1972, la Confederazione ha stretto con essa una serie di accordi bilaterali di tipo settoriale ("accordi bilaterali I" del 1999 e "accordi bilaterali II" del 2004) a garanzia di relazioni proficue e durature in condizioni di parità con gli altri partner dell'Unione. Dal 2014 sono in corso, poi, trattative per la conclusione di un Accordo istituzionale che stabilisca regole certe per l'adeguamento delle norme che disciplinano gli accordi bilaterali (in particolare quelle relative all'accesso al mercato) sia in relazione all'interpretazione e applicazione uniforme degli accordi, sia per la risoluzione di eventuali controversie, compito attualmente affidato a un organismo tecnico-diplomatico, il c.d. comitato misto. L'opinione pubblica è fortemente divisa tra fautori e detrattori dell'accordo: quali saranno le ragioni a prevalere lo stabilirà a tempo debito l'esito referendario.

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6. Il procedimento di revisione costituzionale e il Tribunale federale

La costituzione federale considera il potere di revisione del testo costituzionale come un inalienabile diritto del popolo svizzero (art. 192 Cost.). La revisione può essere totale o parziale e, a seconda dell'entità della riforma, si avranno due distinti procedimenti legislativi. In caso di revisione totale, l'iniziativa spetta al popolo, a una delle due Camere o all'Assemblea federale. Se la proposta è di iniziativa popolare o non vi è uniformità di vedute tra le due Camere, la proposta stessa è sottoposta a referendum. In caso di approvazione da parte del corpo elettorale, l'iter legislativo inizierà soltanto dopo la rielezione delle due Camere del Parlamento (art 193 Cost.). Una volta concluso il procedimento, il progetto di costituzione per entrare in vigore dovrà essere approvato dalla maggioranza del corpo elettorale e dalla maggioranza dei Cantoni (schema della c.d "doppia maggioranza"). La revisione parziale (art. 194 Cost.) può essere proposta dal Popolo o dall'Assemblea federale. Nel caso di iniziativa popolare, l'Assemblea può adottarla o rigettarla: nel primo caso il parlamento procederà all'elaborazione delle modifiche costituzionali per poi sottoporle a referendum obbligatorio e all'approvazione della maggioranza dei Cantoni. In caso di rigetto, la proposta dovrà comunque essere sottoposta a referendum e, se approvata, l'Assemblea dovrà dare seguito alla procedura legislativa nei termini e secondo le modalità consuete. Unico limite al procedimento di revisione è individuato in costituzione dalle norme cogenti di diritto internazionale.

Il ricorso al referendum obbligatorio per le modifiche al testo costituzionale e l'imposizione della doppia maggioranza (corpo elettorale e Cantoni) mettono in evidenza la particolare rilevanza e lo stretto legame esistente nell'ordinamento svizzero tra sovranità popolare (nelle sue molteplici espressioni) e principio federale, costituendo nell'ordinamento della Confederazione l'uno garanzia dell'altro.

Garante del sistema federale e suprema autorità giudiziaria della Confederazione è, infine, il Tribunale federale, con sede a Losanna. Esso si compone di 38 giudici (e di 19 giudici supplenti) eletti dall'Assemblea Federale che restano in carica per 6 anni. La Corte svolge una duplice funzione: da un alto essa assume il ruolo di tribunale di ultima istanza, volto a garantire il rispetto del diritto federale e la sua uniforme applicazione da parte dei tribunali inferiori; dall'altro essa è giudice di costituzionalità che garantisce l'osservanza delle norme della Costituzione federale e delle Costituzioni cantonali, la tutela dei diritti fondamentali e dirime i conflitti che possono insorgere tra la Confederazione e i Cantoni e tra gli stessi Cantoni e questi ultimi e i Comuni. Una particolarità degna di nota sta nel fatto che il Tribunale federale può annullare le leggi cantonali origine del conflitto, ma non ha il potere di annullare gli atti dell'Assembla federale e del Consiglio federale. L'insindacabilità costituzionale del diritto federale trova il suo fondamento nell'articolo 190 della Costituzione per il quale le leggi federali e il diritto internazionale hanno il valore di «determinanti per il Tribunale federale e le altre autorità incaricate dell'applicazione del diritto». Questa che sembrerebbe una anomalia del sistema, trova in realtà una sua giustificazione nella particolare rilevanza e operatività che il principio di sovranità popolare ha nell'ordinamento elvetico. La sottoposizione infatti delle leggi federali a referendum (obbligatorio o facoltativo che sia) e dunque al vaglio della volontà popolare legittima in termini assoluti le disposizioni dell'atto non lasciando in teoria alcun margine per una loro eventuale giustiziabilità da parte del Tribunale. In realtà la giurisprudenza della Corte già dal 1969 ha accolto la dottrina dell'interpretazione conforme a Costituzione, per la quale il significato da attribuire alla norma federale è quello che più risponde ai principi contenuti in costituzione. Non solo: la particolare forza cogente attribuita dalla Costituzione federale al diritto internazionale, e in particolare ai trattati ratificati dalla Confederazione, ha consentito al Tribunale federale di procedere, nel 1993, alla disapplicazione della legge federale in quanto contrastante con una norma di una Convenzione internazionale. In tal modo si è lentamente affermata e consolidata una giurisprudenza della Corte - definita dalla dottrina come "controllo di convenzionalità" - che impedisce l'applicazione di una legge federale ove essa sia in contrasto con un diritto fondamentale garantito dal diritto internazionale (in particolare con i diritti della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali).

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7. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Le costituzioni federali di civil law dell'Europa. La Confederazione svizzera. Percorso bibliografico nelle collezioni del Polo bibliotecario parlamentare.

Si suggerisce inoltre la ricerca nel Catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e nelle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca.

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