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Minerva Web
Bimestrale della Biblioteca 'Giovanni Spadolini'
A cura del Settore orientamento e informazioni bibliografiche
n. 52 (Nuova Serie), agosto 2019

Il sistema delle fonti normative

Abstract

Il 10 ottobre 2013, in occasione del cinquantesimo anniversario della prima pubblicazione dell'opera Leggi d'Italia, ha avuto luogo presso la Biblioteca della Camera dei deputati un incontro, dal titolo "Il sistema delle fonti normative. Evoluzione reale e criticità: quali prospettive?", che ha visto illustri professori e magistrati confrontarsi sulle tematiche della normazione in Italia. L'argomento è di grande attualità anche grazie alle riflessioni diffuse dalla Commissione per le Riforme costituzionali di recente istituzione: si riportano pertanto qui di seguito alcuni spunti tratti dagli interventi dei relatori, corredandoli di rinvii a fonti normative o bibliografiche e a risorse per la ricerca online.

leggi d'Italia1. Intervento di Alfonso Quaranta

2. Intervento di Guido Corso

3. Intervento di Vincenzo Lopilato

4. Conclusioni di Alfonso Quaranta

5. Percorsi bibliografici

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1. Intervento di Alfonso Quaranta

Dopo i saluti di rito, il primo intervento è stato di Alfonso Quaranta, Presidente emerito della Corte Costituzionale, che ha esordito ricordando la figura di Vittorio De Martino, ideatore del sistema di pubblicazione a schede mobili (precursore delle banche dati elettroniche) che ha rivoluzionato l'aggiornamento dei testi normativi e la bibliografia giuridica in Italia. Si è così entrati subito nel vivo di un'efficace sintesi dell'evoluzione del nostro sistema normativo negli ultimi cinquant'anni, da cui sono emerse significative criticità.

I primi rilievi hanno riguardato il ruolo del Parlamento - organo eminentemente legislatore ma sempre più identificato con un luogo di dibattito politico - e il complesso rapporto tra la normativa nazionale e quella sovranazionale (il diritto europeo) e internazionale, nonché tra la normativa di rango statale e quella regionale.

Quaranta ha discusso poi il rapporto tra legge e norme di tipo regolamentare, tra le polarità dei processi di delegificazione da un lato e, dall'altro, del sempre più frequente ricorso delle Amministrazioni ad atti dotati di portata generale che ne travalicano la natura regolamentare; il problema del controllo ex post sull'attuazione legislativa e della verifica del conseguimento degli obiettivi previsti dal legislatore; infine, l'iperproliferazione del sistema normativo, le cui iniziative di semplificazione - soprattutto nella misura in cui talvolta prevedono abrogazioni indiscriminate - sono suscettibili di produrre effetti distorsivi o ambigui.

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2. Intervento di Guido Corso

Anche la seconda relazione, di Guido Corso, Professore ordinario di Diritto amministrativo presso l'Università di Roma Tre, dedicata al complesso equilibrio tra titolarità ed esercizio del potere legislativo, ha preso le mosse dall'analisi di ciò che è cambiato nell'assetto normativo italiano nell'ultimo cinquantennio, sottolineando però come poco o nulla sia mutato nelle disposizioni costituzionali che incidono sul sistema delle fonti (Titolo I, Sezione II Cost.: La formazione delle leggi, artt. 70-77 Cost.), con la parziale eccezione dei nuovi vincoli al diritto europeo (le "limitazioni di sovranità" di cui all'art. 11 Cost.). Si è modificato invece il ruolo che le fonti svolgono, dunque il peso relativo di ciascuna fonte rispetto alle altre, come pure la struttura che esse assumono.

Dal primo punto di vista in particolare viene ritenuto macroscopico il ribaltamento in termini quantitativi del rapporto, per così dire, tra "regola" (la legge) ed "eccezione" (decreto-legge e decreto legislativo).

L'individuazione di "principi e criteri direttivi", previsti dall'art. 76 Cost. perché possa essere delegato dal Parlamento al Governo l'esercizio della funzione legislativa, è talvolta scavalcata nei fatti; la stessa giurisprudenza costituzionale recente - ha ricordato Corso - ha ammesso che tali requisiti possano essere desunti anche da leggi diverse dalla legge delega all'origine del decreto legislativo. Quanto al limite di tempo, previsto dallo stesso art. 76 Cost., Corso ha sottolineato come esso possa essere superato per differimento dei termini (a mezzo di una nuova legge) o con decreti legislativi integrativi o correttivi se previsti dalla legge delega stessa, facendo sì che una sola delegazione legislativa possa portare all'adozione di più decreti delegati.

Estendendo poi il discorso ai decreti-legge, si è sottolineata l'enormità della loro crescita quantitativa: dai 29 presentati nella I legislatura fino a giungere a circa un decreto al giorno negli anni Novanta, quando per porre un argine al fenomeno fu resa inammissibile la reiterazione dei D.L. non convertiti (per la dichiarazione di incostituzionalità di tale prassi, cfr. sent. C.Cost 360/1996 e massima n. 22912). Ciò non ha tuttavia impedito altre deviazioni rispetto al dettato costituzionale, tra cui la presentazione di decreti-legge "omnibus" di cui è talvolta difficile sostenere, se non anche la necessità, almeno l'urgenza, la quale ha senso solo in relazione a contenuti specifici. A questo proposito, Corso ha richiamato la felice definizione di Alberto Predieri che vede nel D.L., per come si è evoluto, una sorta di "disegno di legge governativo rafforzato" (cfr. Alberto Predieri, Il Governo colegislatore, in Franco Cazzola; Alberto Predieri; Grazia Priulla, Il decreto-legge fra Governo e Parlamento. Milano, Giuffrè, 1975, p. XX).

Del resto, i dati disponibili sulle tipologie di leggi approvate di anno in anno (leggi comunitarie, di bilancio, di ratifica di trattati, di delega, di conversione di decreti-legge) parlano di una significativa riduzione dell'impatto della legge parlamentare "pura" negli anni recenti: è possibile verificarlo con una ricerca nella sezione dedicata alle Leggi > Indici delle leggi sul sito del Parlamento, impostando filtri per data e/o per tipologia dagli appositi menu a tendina laterali.

Corso ha poi affrontato il tema dell'effettivo impatto della L. 400/1988 la quale, disciplinando l'attività di Governo e Presidenza del Consiglio dei Ministri anche per quanto attiene alla potestà normativa dell'Esecutivo (cui la legge dedica l'intero Capo III), ha di fatto inciso sulle modalità di produzione normativa, in senso correttivo rispetto ai possibili abusi della delega legislativa, ma con efficacia sostanzialmente depotenziata proprio a causa del rango di legge ordinaria della stessa L.400/1988, che può essere facilmente derogata. Al riguardo, la relazione di Corso ha segnalato alcune proposte della recentissima Commissione (c.d. "dei saggi") per le riforme costituzionali, tra cui l'ipotesi di "voto a data fissa" dei disegni di legge, che prevederebbe cioè una data oltre la quale il testo da approvare andrebbe votato per intero - anziché per singolo articolo - e senza ulteriori modifiche.

È stata poi rilevata una certa sintonia tra il progressivo slittamento in capo al Governo del potere di indirizzo politico, che sembra verificarsi in Italia, e l'orientamento di altri Paesi europei che assegnano agli Esecutivi poteri maggiormente svincolati dalle dinamiche di autorizzazione e controllo dei Parlamenti (ad es. la Costituzione francese del 4 ottobre 1958, che agli artt. 34 e 37-38 prevede competenze esclusive del Parlamento in alcune materie, riservando per le altre una competenza residuale in capo al Governo).

Venendo poi al diritto europeo, che limita i sovrani poteri nazionali nel senso di rendere impossibile ai Paesi membri l'opponibilità a provvedimenti di rango comunitario (rileva al riguardo la sent. 172/1984 della Corte Costituzionale, per cui - massima n. 9754 - "il giudice ordinario deve applicare direttamente la norma comunitaria [...] la quale prevale sulla legge nazionale incompatibile, anteriore o successiva"), Corso individua una progressiva estensione dell'area di diretta applicabilità delle norme UE, che spesso sono "self-executing", valevoli innanzi al giudice nazionale anche se non recepite dalla normativa statale, e che sempre maggiore incidenza hanno in larghi comparti (si pensi al caso del diritto ambientale: il c.d. Codice dell'ambiente, D.Lgs. 152/2006, recepisce numerose direttive europee ed è stato in più punti modificato con la c.d. legge comunitaria).

In conclusione, Corso fa derivare in larga misura l'attuale "problema delle fonti" da tensioni nei rapporti tra i poteri dello Stato, giungendo a chiedersi se l'assetto previsto dalla nostra Costituzione, tradizionalmente fondato sulla centralità del Parlamento rispetto a un potere esecutivo più marginale, sia ancora compatibile con le complesse esigenze della contemporaneità. Su questo punto la citata Commissione per le riforme costituzionali ha proposto assestamenti, senza però spingersi al punto di prevedere poteri normativi autonomi in capo al Governo.

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3. Intervento di Vincenzo Lopilato

A seguire, il contributo di Vincenzo Lopilato, Magistrato della VI Sezione del Consiglio di Stato, ha preso le mosse dal sistema delle fonti pre-costituzionale (basato sulle c.d. preleggi - le Disposizioni sulla legge in generalepreliminarial Codice civile - e centrato sulla legge statale, con un criterio essenzialmente gerarchico di composizione delle antinomie) evidenziando come la Costituzione, il diritto europeo e le fonti internazionali, ma anche il mercato e la globalizzazione (con le connesse esigenze di semplificazione normativa e tutela del mercato attraverso l'aumento del raggio d'azione di autorità amministrative indipendenti, dotate di poteri regolatori in ambiti caratterizzati da particolare tecnicismo, nei quali la legge si limita a fissare criteri generali), abbiano poi rappresentato altrettanti passaggi di una progressiva crisi delle fonti tradizionali.

Sul sopraggiunto pluralismo delle fonti e sulla relativa "detronizzazione" della legge, molto è stato scritto (basti qui ricordare ad es. Gustavo Zagrebelsky, Il sistema costituzionale delle fonti del diritto. Torino, EGES; UTET, 1984, p. 67; Federico Sorrentino, Le fonti del diritto. Genova, ECIG, 1994, p. 13, 2. ed. 1997; Vezio Crisafulli , Gerarchia e competenza nel sistema costituzionale delle fonti del diritto, in Studi in memoria di Guido Zanobini. Milano, Giuffrè, 1965, vol. III, p. 183); il criterio gerarchico si ritiene rimanga oggi sullo sfondo in favore del criterio di competenza, a sua volta corretto dal principio di sussidiarietà. Su questi fronti, Lopilato ha offerto una disamina della solo apparente semplicità con cui la riforma del Titolo V della Costituzione ha ridistribuito le competenze tra Stato e Regioni e ha ricordato alcuni recenti orientamenti della giurisprudenza costituzionale, che con l'ordinanza 207/2013 C.Cost. garantisce l'uniformità del diritto europeo attraverso la facoltà, attribuita alla Corte stessa, di fare ricorso presso la Corte di giustizia anche in via incidentale ("deve ritenersi che questa Corte abbia la natura di «giurisdizione nazionale» ai sensi dell'art. 267, terzo comma, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea anche nei giudizi in via incidentale").

L'intervento di Lopilato si è concentrato però prevalentemente sulle politiche della semplificazione normativa cui si è assistito in Italia nel corso degli ultimi decenni, che egli riconduce almeno a quattro fasi: da un primo momento di semplificazione modale, in cui si è assistito all'adozione di regolamenti di delegificazione (non però ad una riduzione quantitativa delle leggi esistenti), si è passati a una seconda fase caratterizzata dall'adozione di testi unici per l'armonizzazione normativa di determinati comparti, e ancora a una terza stagione di codici di settore e regole per migliorare la qualità della regolazione stessa ("better regulation"). Si è giunti così alla fase corrente, che vede la semplificazione normativa attuarsi con la riduzione quantitativa del c.d. stock normativo esistente. Di quest'ultima fase, Lopilato ha sottolineato la disomogeneità: si è assistito infatti negli ultimi anni al susseguirsi di diversi criteri per individuare le norme da abrogare.

Da una legge (la L. 246/2005 di Semplificazione e riassetto normativo) che reputava obsolete e abrogate in via presuntiva e generalizzata tutte le leggi precedenti al 1970 (c.d. "ghigliottina"), la politica della semplificazione è cambiata nel 2008 in favore dell'abrogazione espressa di norme, individuate con i decreti-legge 112 e 200 (Misure urgenti in materia di semplificazione normativa): la prescelta forma del D.L. ha però suscitato perplessità in merito al sussistere del relativo presupposto costituzionale di necessità e urgenza. Nel 2009 è poi intervenuto, in applicazione della richiamata L. 246/2005, il D.Lgs. 179 (c.d. "salvaleggi"), cui la sent. C.Cost. 346/2010 ha attribuito "funzione meramente ricognitiva" e che ha "salvato", più che singole leggi (di cui si prevedeva un elenco ma non una ripartizione per profili omogenei), interi settori ritenuti tali da sottrarsi ex se all'abrogazione presuntiva e generalizzata, rinviando tuttavia all'interprete l'identificazione di queste categorie. Nelle difficoltà legate a tale identificazione (soprattutto in presenza di norme con implicazioni finanziarie o europee) Lopilato individua uno degli aspetti controversi del decreto "Salvaleggi", che ha pure determinato la reviviscenza di alcune leggi espressamente abrogate dai decreti-legge del 2008 (operazione la cui legittimità ha sollevato ulteriori dubbi) e si è sovrapposto ad altri sistemi di semplificazione, finendo per complicare il sistema delle fonti e la ricostruzione della vigenza.

L'ipotesi conclusiva è che se si fosse invece fatto ricorso, una volta per tutte, all'abrogazione espressa di una selezione di leggi chiaramente individuata, nonostante il carico di lavoro maggiore che ciò avrebbe comportato nella fase iniziale della ricognizione, oggi sarebbe forse possibile disporre di un sistema più coerente e funzionale a rispondere, come è particolarmente importante in tempi di crisi, all'esigenza fondamentale della certezza del diritto.

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4. Conclusioni di Alfonso Quaranta

In chiusura del convegno, non poteva mancare un richiamo alla celebre definizione di "para-sistema" che Massimo Severo Giannini assegnava al sistema italiano della giustizia amministrativa (cfr. il suo Discorso generale sulla giustizia amministrativa, "Rivista di diritto processuale", 1964, parte III, pag. 252) e che potrebbe applicarsi oggi, più in generale, al complesso sistema delle fonti del diritto.

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5. Percorsi bibliografici

Sul sito del Ministro per le Riforme costituzionali sono disponibili i documenti prodotti dal lavoro della Commissione per le Riforme costituzionali (inclusa la bozza di relazione finale, scaricabile in formato pdf).

Non è possibile addentrarsi in questa sede nella vastissima bibliografia sul procedimento di formazione di leggi e altri atti normativi, se non per ricordare - oltre ai saggi citati nella nostra sintesi redazionale - alcune pubblicazioni periodiche o collezioni di monografie specializzate nel sistema delle fonti del diritto e consultabili presso la Biblioteca del Senato:

"Itinerari di una ricerca sul sistema delle fonti: studi" (Torino, Giappichelli, 1987- )

Le fonti del diritto italiano: i testi fondamentali commentati con la dottrina e annotati con la giurisprudenza. [Collana]. Milano, Giuffrè, 1994-

"Osservatorio sulle fonti" (Torino, Giappichelli, 1996- ), per cui si veda anche il sito internet www.osservatoriosullefonti.it

Per le numerose altre notizie bibliografiche sull'argomento si rinvia al repertorio BPR - Bibliografia del Parlamento repubblicano e degli studi elettorali, a cura della Biblioteca della Camera dei deputati. Nella versione aggiornata accessibile in Internet (l'edizione in volume pubblicata dalla Camera dei deputati copre invece il periodo dal 1948 al 2008), è possibile cercare, oltre che per parole chiave, attraverso uno schema di classificazione del quale qui di seguito riportiamo le sottovoci della classe "D. - Funzione legislativa":

D LA FUNZIONE LEGISLATIVA

D10 Il procedimento legislativo: aspetti generali

D11 L'iniziativa legislativa

D12 La procedura in sede deliberante o legislativa e in sede redigente

D13 Promulgazione, pubblicazione delle leggi

D20 Il decreto legge tra Governo e Parlamento

D30 La delega legislativa

D31 Amnistia e indulto

D40 Il procedimento di revisione della Costituzione

D50 Crisi della legge, inflazione e razionalizzazione normativa, delegificazione

D51 Il drafting e l'analisi di fattibilità delle leggi

D60 Analisi delle politiche legislative

D70 Lobbying parlamentare, negoziazione legislativa

Si richiama infine la bibliografia di corredo alla voce di Franco Modugno, Fonti del diritto (gerarchia delle), in Enciclopedia del diritto. Milano, Giuffrè, 1997, I agg., aggiornato in internet al 12 dicembre 2011.

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